邓力：基于“一张图”和国土资源综合监管的智慧国土建设
本文根据2012中国地理信息产业大会“从想到做”智慧城市核心应用与发展论坛邓力的演讲进行整理，提取重要观点，特此分享。
信息化是当今世界的发展趋势和潮流，大力推进信息化，是覆盖我国现代化建设全局的战略举措和破解发展难题的重要手段。惠州作为我国首批“数字城市地理空间框架试点城市”，荣获了“全国数字城市建设示范市”称号， 由北京三正科技有限公司建设的“数字惠州”项目，获得专家一致认可：理念超前，技术领先，应用广泛，效果显著，整体上达到国际先进水平， 并获得数字城市科技进步二等奖，广东省的科技进步二等奖等多项奖励，被国内众多媒体争相报道。
2011年，惠州国土资源“一张图”数据库已初步建成，实现了全市“一张图”管理。
回顾惠州的国土资源建设历程，共分几个阶段：第一个阶段，从上个世纪九十年代初到本世纪初的地籍管理阶段，主要的建设目标包括业务的应用、国土资源的办公和窗口服务的建设等。第二个阶段是综合金土工程建设。第三个阶段就是数字城市、智慧城市结合的面向整个国土管理全过程、全区域、市县镇三级以及横向扩展的规划，环保等方面的应用阶段。
通过三个阶段，国土部门的业务发生了四个转变：第一，业务办理方式从原来的传统手工办理模式，发展到全业务网上流转办公和决策的模式；第二，管理模式从粗放低效管理转变为现在的智能高效管理；第三，监管机制从单方面的人为事后监管，发展到现在的全程动态监管。比如一个土地的流转，从立项、审批、到确定是不是潜在用地，有没有违法用地，到转让建设这样一个全流程管理，涉及到国土各方面的业务。假如一方面管理，势必会有疏漏，很难对这块用地进行科学的有效的管理；第四，信息服务从单一被动的服务转变为实时主动服务。
金土工程与智慧国土是承上启下的关系，金土工程是智慧国土的基础。我国从信息化到数字城市，再到智慧城市，似乎一直跟着美国的步子跑。这是由我国科技发展水平决定的，但是作为一个跟随者，建立自己的宗旨犹为重要。无论是金土工程还是智慧国土，都要以“服务于管理，提高政府服务水平和管理水平，提高整个社会的管理效益和社会效益”为根本目标。金土工程和智慧城市是手段，这种手段要靠很多力量来完成。惠州以一张图为数据基础，以电子政务、综合监管、公共服务为核心平台，以数字化、网络化、智能化为主要特征，构建基础设施、信息安全、标准规范等相关体系。
通过这几年国土信息化的建设，惠州市取得了一定的成果，主要表现在几个方面：
第一，国土一张图的建设，包括服务业务管理和领导决策。信息化需要解决的最大的问题就是数据和服务的共享。惠州市的金土工程起步比较晚，虽然有被动的一面，但也有他的优势。他能和惠州的数字城市建设结合在一起，避免了重复建设。数字城市建设可以共享金土工程的数据，金土工程硬件软件或数据可以跟数字城市共享。金土数据中包括多比例尺，多种类、多时相、多时期的影像图、扫描图都可能有用，这个数据符合现在我们建设的智慧城市和数字城市发展的标准，不用推倒重来。惠州实现的不单是国土一张图，而是全市的一张图。
数字惠州在建设过程中有一个“大地政”的概念。要如何实现无缝的地籍管理?就是把虚构的地籍，实实在在的地籍，都统一归录到一起。空间管理可以表达街区、用地或其他等很多东西。在未来的土地管理中，计算机表达和业务处理的结合是一个难点。所以我们根据多年的管理经验，提出一个观点：无论一块地是集体所有还是国家所有，个人使用还是企业使用，也不管国家是否出让，它都应该有一个地籍，就如同我们的“身份证”一样。所有关于这块地的事务，例如合规使用、违法用地、规划建设等都和地籍发生联系，扩展到数字城市，智慧城市上面去，进行衔接。在这一块的数据结构上，从它的表达和管理方面是有很大突破的，这就是“大地政”的管理概念。
第二，深化和拓展信息系统应用，实现国土资源的全面和全程监管。国土涉及到用地，测绘，矿产等。以土地和矿产为例，划分为三个阶段，批前，批中，批后。所有事务都关联起来进行查看和分析，使工作人员有个全景概念。在用地里只要犯了小错误，就有可能出现大问题。原来违法用地，重复查封，跟法院打官司，赔偿等问题屡见不鲜，到现在还仍然存在这种隐患，给国家土地的效益带来很多问题。这些问题怎么解决，需要一个可以全程监管的系统。
全程监管还有一个概念是省市县镇的联网，不同职位、不同业务的人员应该看到针对业务相关的东西。应用系统打开之后，需要的信息都呈现出来，你想看详细的可以逐步点击导向进去。我们通过导向展示，领导不但知道自己的事情，也知道宏观的事情，详细业务查询等，还可以运行到各个部门，如政府会议、政府决策等。而不是传统的一系列的菜单要研究半天，然后出来另一个菜单，又要研究半天，这样不利于信息化推广。
第三，加强数字在线的执法监察网建设，提高国土资源综合监管水平。加强数字执法监察网是智慧城市、数字城市里面的手持端、管理端、交换平台三位一体的平台。通过卫星定位系统和各个控制站来提高精度。通过手持端可以在现场发现问题，获得定性定量的信息，传到管理端，监控端。可以查询地图信息、权属，进行叠加分析等，这样就是更加到位和方便。
第四，加强电子政务系统建设， 实现国土资源全业务流程的网上流转。办公流程在不断变化，这是一个工作台，国土不可能像我们传统办公一样，就是我们自己理解的办公厅。比如我要办一个土地的转让，我首先要看这个地有没有叫地价，有没有查封，有没有抵押，还要知道项目监察有没有超时，还要分析这块地的业务符合不符合相关的标价和规定等。这些要去查菜单，要找半天。但是通过现在的办公系统就不用那么麻烦，现在全都报到这个系统，马上就能显示出来，有关地价，服务和规划，具体去点就会出现图形和详细信息，全部结合在一起，迅速给办公人员提供决策支持。
第五，是加强信息服务体系建设，促进政务公开和依法行政。一切都要落实到服务，包括我们这个网上的办理，办理以后的信息公开。都会通过各种方式，大屏幕、触摸屏、互联网等提供方便快捷的服务，公平公正的服务。比如网上交易，原来都是通过举牌的，存在很多问题，人为问题，现场难控制问题。我们通过网上交易，在全世界各地都可以做。这是一种发展趋势，国土地理信息化正在向智慧国土管理发展，我们国土面临的严峻形势以及国务院对土地管理都需要我们的信息化来做一些工作。
惠州在“十二五”规划期间投入8435万元进行国土资源信息化建设，包括八个方面:完善国土资源综合监管平台，扩大“数字在线执法监察网”在矿产、测绘、地质灾害、卫片检查等领域的应用，并积极推广使用。建设地质灾害监控预警与应急指挥系统和地质灾害监控网络，形成地灾评估、实时预警、应急指挥与分析决策、灾情发布、系统灾害应急备份与智能恢复等功能完备的地质灾害预警与应急指挥体系。
邓力，惠州市国土资源局副局长，测绘专业研究生，历任惠州国土资源局信息中心主任、总工。